1장_한국 복지국가의 기원과 궤적 1 자본주의로의 이행의 시작 - 18세기부터 1945년까지

한국 복지국가의 기원과 궤적 1 자본주의로의 이행의 시작 - 18세기부터 1945년까지

 

1부 이론과 방법

 

제1장 문제 설정과 연구 전략

 

제1절 왜 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적인가?

한국 복지국가의 역사적 기원과 궤적은 다양한 방식으로 연구될 수 있다. 하지만 기원과 궤적은 기술되는 것이 아니라 설명되어야 하며, 설명의 핵심은 “어떤 눈으로” 역사를 볼 것인가를 담고 있어야 한다.(역사 인식, 사관) (27)

한국 복지제도에 대규모 사각지대가 존재하며, 사회서비스의 대부분이 (영리적인) 민간기관에 의해 전달되고 있다. 그러나 언제, 왜, 누구에 의해, 어떠한 역사적 맥락을 거쳐 현재와 같은 한국 복지체제의 모습이 만들어졌는지 알지 못한다. 복지국가란 몇 개의 복지정책과 프로그램의 구성물이 아니다.(28)

한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적은 현재 한국 복지체제의 특성이 배태되는 한국 자본주의의 역사와 주체 형성의 역사(권력자원과 권력관계)로부터 한국 복지체제의 기원과 궤적을 규명하는 작업이 될 것이다.(29)

 

제2절 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적의 네 가지 질문

첫째, “한국 복지체제의 역사적 기원은 어디까지 거슬러 올라가야 하나?”

이는 서구 복지국가가 자본주의 역사의 특정한 시기의 산물이라는 인식에 기초한다. 이러한 인식에 기초한다면 한국 복지체제의 기원은 한국 사회가 전자본주의 사회에서 자본주의 사회로 이행을 시작한 출발점으로 거슬러 올라가야 한다. 하지만 자본주의로의 이행이 곧 복지국가의 시작을 의미하지는 않는다. 서구 사회가 대략 16세기에 봉건제에서 자본주의 사회로 이행을 시작한 것으로 알려졌지만, 연금과 의료보장 등과 같은 복지정책은 19세기 말에 이르러서야 제도화되었기 때문이다.(30)

이렇게 보면 한국 복지체제의 역사적 기원을 전자본주의적 관계가 지배적인 1876년 개항을 전후한 시점에서 찾는 것은 적절하지 않을 수도 있다. 그러나 한국 복지체제의 역사적 기원을 찾는 것은 ‘역사적 기원’을 어떻게 이해하는가에 따라 상이해질 수 있다. ‘역사적 기원’은 단순히 복지제도의 기원을 찾는 작업이 아니다. 역사적 기원을 찾는 작업은 복지정책들을 포괄하는 ‘총체적 체제’로서 한 사회의 특정한 ‘분배체계’가 만들어지게 된 사회·경제·정치적 요인들의 역사적 맥락을 밝히는 것이다.(31)

한국 복지체제의 역사적 기원을 고찰하는 일은 단순히 주요 복지정책이 제도화된 시점을 찾는 단순한 작업이 아니라 분배체계로서 현재 한국 복지체제의 특성이 나타나게 된 역사적 기원을 탐색하는 것이다. 연구의 시점을 18세기부터 조선과 일본 간에 체결된 1876년 병자수호조약(일명 강화도조약)을 전후한 시기로 잡은 이유도 18세기에 시작해 1876년 개항을 계끼로 조선(한국)이 자본주의 세계체계의 주변부로 편입되었기 때문이다.(32)

복지국가들의 차이를 설명하는 핵심 변수로 권력자원론이 강조하는 계급 동원과 계급 연대의 성격, 자본주의 다양성에서 강조하는 생산체계의 성격, 신제도주의에서 중시하는 정치제도도 모두 전자본주의 체제에서 자본주의 체제로의 이행과 이행 이후에 구성된 자본주의 체제의 특성을 전제하지 않고는 이해될 수 없다. 기원과 궤적에서는 한국 복지체제의 특성을 결정하는 핵심 변수들이 한국 사회가 전자본주의 체제에서 자본주의 체제로 이행하는 과정에서 한국 사회의 내부적 요인과 외부적 요인들이 중층적이고 누적적인 상호 과정을 통해 만들어진 결과라고 주장할 것이다. 특히 한국 복지체제의 특성을 설명하기 위해 권력자원, 제도주의, 세계체계 관점 등 여러 이론 중 어느 하나를 배타적으로 선택하지 않는다. 대신 역사적 국면이 변화할 때마다 각각의 이론이 갖는 상대적 중요성이 상이해진다고 주장할 것이다.(32)

 

둘째, “한국과 같은 개발도상국가(제3세계 국가)가 서구와 같은 복지국가로 이행할 수 있을까?”

두 번째 문제 설정은 현재 복지국가로 간주되는 국가가 일본을 예외로 한다면 대부분 산업화된 서구 국가라는 상식으로부터 출발한다. 만약 복지국가가 서구와 같이 고도로 발달한 자본주의의 산물이라면, 한국과 같은 제3세계 국가가 복지국가로 이행할 수 있다고 주장하는 것은 모순적이다. 조반니 아리기와 같은 세계체계분석을 지지하는 논자들의 주장을 빌리면, 복지국가는 자본주의 세계체계의 핵심부 국가들의 분배체계이기 때문이다. 한국과 같은 자본주의 세계체계의 (반)주변부 국가는 서구 국가들이 제도화한 몇몇 복지 정책과 프로그램을 제도화할 수는 있지만 (반)주변부 국가가 체제 차원에서 분배체계의 한 형태로서 복지국가를 만들어가는 것은 불가능할 수도 있다.

이러한 주장은 두 가지 방향에서 검토할 수 있다. 하나는 한국이 복지국가로 이행하기 위해서는 먼저 세계체계 핵심부로의 진입이 선행되어야 하는지의 여부를 검토하는 것이다. 만약 선행되어야 한다면, 한국 사회의 전통적 보수 담론인 “선성장 후분배”론을 지지하게 된다. 어떤 국가가 복지국가로 이행할 수 있는지의 여부를 결정하는 가장 중요한 조건은 그 국가가 자본주의 세계체계의 핵심부에 위치하는지의 여부가 되기 때문이다. 반면 병행할 수 있다면, “성장과 분배의 선순환”이라는 진보 담론을 뒷받침하는 근거가 될 수 있다. 경제 성장 없이 복지국가로의 발전도 없지만, 복지국가로의 발전 없이는 경제 성장도 불가능하다는 것이다.(33) 하지만 “성장과 분배의 선순환”이라는 논리도 한국이 복지국가가 되기 위해서는 분배와 성장의 선순환을 통해 선진국에 진입해야 한다는 것을 전제하고 있다는 점에서 방법론의 차이가 있을 뿐 보수의 주장과 크게 다르지 않다.

결국 한국의 보수와 진보의 주장은 역사를 선형적 발전이라는 관점에서 이해하는 서구 중심의 근대화론의 틀을 벗어나지 못하고 있다.

다른 하나의 가능성은 한국 사회가 자본주의 세계체계에서 한국 자본주의 체제에 조응하는 복지체제를 만들어갈 수 있다고 주장하는 것이다. 하지만 이러한 주장은 두 가지 질문에 답해야 한다. 하나는 한국적 복지체제가 근대 서구 복지국가의 (사회권의 보편적 확대와 같은) 보편적 특성을 공유할 수 있는지의 여부다. 다른 하나는 “만약” 한국이 핵심 국가로서의 지위를 갖게 된다면, 한국이 핵심 국가임에도 한국 복지체제의 특성이 사회권의 보편성에 기초한 서구 복지국가와는 다른 예외적 복지체제로 존재할 수 있는지에 답을 해야만 한다.

두 번째 문제 설정의 핵심은 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적을 서구의 관점이 아닌 한국 사회의 관점에서 접근해야 한다는 것이다. 이는 복지국가를 연구하는 한국 학계의 오리엔탈리즘과 ‘한국적’ 또는 ‘한국형’이라는 이름으로 그 반대편에 강력하게 버티고 있는 옥시덴탈리즘을 최소화하는 것이다. 폴 코헨의 표현을 빌리면, 이는 한국 중심적 관점에 근거해 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적을 분석해야 한다는 것을 의미한다.(34)

 

셋째, “한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적을 일국적 관점에서 설명할 수 있는가?”

세 번째 문제 설정은 복지국가의 형성과 발전은 내적 요인만이 아닌 외적 요인과도 밀접하게 관련되어 있다는 인식에 기초한다. 실제로 서구 복지국가의 확장은 1945년부터 1970년대 초까지 지속된 자본주의 세계경제의 전례 없는 호황을 토대로 가능했다. ··· 한국 자본주의의 발전이 자본주의 세계경제에서 미국의 필요와 밀접하게 연관되었다는 점을 고려한다면, 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적이 자본주의 세계경제의 변화와 밀접한 관련성을 갖는다는 것은 지극히 상식적인 생각이다. 특히 한국 자본주의가 국내 수요만이 아닌 해외 수요를 충족하는 방식으로 발전했고, 2017년 현재 국내총생산(GDP) 대비 무역의존도가 68.8%(수출의존도 37.5%, 수입의존도 31.3%)에 이르는 상황에서, 한국 복지체제의 특성을 국내적 요인만으로 설명하는 것은 적절하지 않다.(35) 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적에 대한 연구는 일국적 차원의 변수만이 아닌 자본주의 세계체계라는 외적 변수와 함꼐 조망될 필요가 있다.(36)

 

넷째, 앞서 제기한 세 가지 문제 설정을 통해 얻어진 답을 통해 현재 한국 복지체제의 성격을 어떻게 정의할 수 있는가? - 한국은 어떤 복지체제인가?

기원과 궤적에서는 그간 한국 복지체제의 성격을 규명하는 연구들과 달리 한국 복지체제를 서구 복지국가와 비교하는 방법을 사용하지 않았다.(36) ··· 1876년 개항을 전후한 시점부터(내용적으로는 18세기부터) 한국 사회가 걸어온 역사적 과정과 맥락에 근거해 한국 복지체제의 동태적·정태적 성격을 규명하고자 한다. 한국 복지체제의 동태적 성격과 정태적 성격을 함께 규명하고자 하는 이유는 한국과 같이 복지가 확대되는 단계에 에 있는 사회에서 복지체제를 정태적으로만 파악할 경우 복지체제의 특성이 과소 또는 과대평가될 수도 있기 때문이다. 더불어 한국 복지체제의 성격을 이해하는 데 중요한 것은 단순히 제도와 사회지출 확대를 관찰하는 것이 아니다. 중요한 것은 한국 복지체제를 한국 자본주의와 정치적 특성과의 관련성 아래에서 이해하는 것이다.(37)

 

제3절 연구 전략: 비교역사방법

사회과학에서 비교연구와 역사연구는 분리될 수 없다. 역사적이지 않은 비교연구는 현대 세계에 존재하는 다양한 국가체제의 정치·경제·사회를 설명할 수 없다. 우리가 어떤 사회를 이해하기 위해서는 반드시 그 사회의 역사를 이해해야 하며, 그 사회에 대한 이해는 반드시 다른 사회와의 비교를 통해 이해될 수 있다.(38)

역사적 분석과 비교 분석을 통해 한 사회를 이해하는 방식(방법론)을 무엇으로 부를지에 대한 합의는 없는 것 같다. 명칭에 대한 합의만 없는 것이 아니라 비교역사방법이 무엇인지에 대한 합의도 없다.(39)

기원과 궤적에서는 비교역사방법이라는 용어를 사용했다.(39) 기원과 궤적은 비교보다는 상대적으로 역사에 더 중점을 두고 있기 때문에 비교역사방법이라는 용어가 더 적절하다고 생각했다.(40)

비교역사방법은 애덤 스미스, 카를 마르크스 등으로부터 이어지는 사회과학의 가장 오래된 연구방법론 중 하나다. 또한 사회학의 초창기에는 핵심적 연구방법론이었다. 하지만 제2차 세계대전 이후 비교역사방법을 상요한 연구는 감소하기 시작했고, 1970년대에 들어서면 매우 소수의 연구만 이 분석 방법을 사용했다. 하지만 쇠퇴하던 비교역사방법은 1970년대 중반 이후 다시 부활했다. 마호니와 뤼시마이어에 따르면 비교역사방법은 광범위한 주제를 다루며, 거시적이고 중요한 역사적 결과에 대해 역사적 근거를 제시하려는 분석 방법으로 활용되고 있다. 비교역사방법은 복지국가의 성립, 사회 변화, 자본주의 발전, 국가 성립, 혁명 등 인류 여사의 거대 주제들을 다루고 있다. 일반적으로 비교역사방법의 특징은 인과관계의 분석, 시간에 따른 과정분석, 체계적이고 맥락적인 비교 등을 수행한다는 점에 있다.(40)

비교역사방법에는 다른 사회과학의 방법론과 비교해 두 가지 중요한 차이점이 있다. 하나는 비교역사방법이 인과관계를 밝히는 데 관심이 있다는 점에서 (대규모로 수집된 자료에서) 변수들 간의 관계에 관심을 두는 통계적 분석 방법과는 차이가 있다는 것이다. 비교역사방법은 역사적 결과에 대한 인과적 결정 요인에 대한 통찰을 얻기 위해 비교를 수단으로 사용한다. 다른 하나는 비교역사방법이 역사적 결과를 시간적 맥락에서 비교분석한다는 점에서 역사적 방법론과 유사하다는 것이다.(41) 그러나 역사적 방법론이 주로 해석(또는 기술)에 집중하는 데 반해 비교역사방법은 설명을 추구한다는 점에서 차이가 있다. 또한 역사적 방법론이 주로 연구 대상 시기에 활동했던 사람들이 남긴 문서, 기록 등 1차 사료를 활용하는 데 반해, 비교역사방법은 주로 2차 자료(기존의 연구 성과)를 활용한다는 점에서 차이가 있다. 사회과학에서 1차 사료를 직접 분석하는 것은 쉽지 않은 일이다. 대신 사회과학자들에게는 1차 자료를 사용한 역사가의 연구결과물인 2차 자료를 활용해 사회이론을 발전시키는 것이 일반적이다.

이러한 특성을 갖고 있는 비교역사방법이 기원과 궤적에 적합한 이유는 다음과 같다. 먼저 기원과 궤적의 주제가 “한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적”이라는 비교적 거대한 역사적 결과물을 분석 대상으로 삼고 있기 때문이다. 다음으로 기원과 궤적이 18세기부터 21세기 초까지 시간의 경과에 따라 한국 복지체제의 특성이 형성되는 역사적 인과관계를 분석했다는 점이다.(42) 마지막으로 논란이 될 수 있는 쟁점은 기원과 궤적이 “한국”이라는 단일 사례를 분석했다는 점이다. 통상적으로 비교역사방법이 다수의(두 개 이상의) 사례를 비교분석해야 한다는 점을 고려하면, 한국이라는 단일사례를 연구하는 기원과 궤적의 방법론으로 비교역사방법은 적합하지 않을 수도 있다. 그러나 단일사례이기 때문에 비교역사방법의 방법론을 적용할 수 없다는 주장은 비교역사방법의 범주를 지나치게 협소하게 이해하는 것이다. 실제로 한국 복지체제와 관련해 기원과 궤적이 제기한 네 가지 문제설정에 대한 분석은 ‘비교’ 없이는 불가능하다.(43)

더불어 비교역사방법은 보편성과 특수성의 균형을 추구한다는 점에 연구방법론으로 장점이 있다. 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적에 대한 분석은 전자본주의 사회에서 자본주의 사회로의 이행으로부터 시작된다.(44)

한국에서도 전자본주의 사회에서 자본주의 사회로의 이행은 노동력의 상품화와 국제교역의 증대 등과 같은 서구 사회가 자본주의로 이행하는 과정에서 나타난 일반적 특성을 공유한다. 하지만 한국 사회가 자본주의로 이행하는 과정에는 제국주의의 침탈, 남북 분단, 군사독재 등 한국 사회의 고유한 역사적 특수성이 존재한다. 이러한 한국 사회의 특수성으로 인해 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적에 대한 연구는 보편성과 특수성의 균형을 추구하는 비교역사방법의 특성을 잘 담아낼 수 있는 연구 주제라고 할 수 있다.

하지만 장점만 있는 것은 아니다. 방법론으로서 비교역사방법에 대한 비판도 거세게 일고 있다. 먼저 소수의 사례로부터 인과관계를 추정하는 방법론에 대한 비판이다. 다음으로 종속변수를 임의로 선택하는 문제와 2차 자료가 선별적으로 사용될 수 있다는 비판이다. ··· 하이데 분더는 비교역사방법이 2차 자료를 사용해 연구하는 한 선행연구의 오류를 수정할 수단이 없기 때문에 오류를 반복할 수밖에 없다는 점을 지적했다.

이에 대한 반론도 있다. 적은 사례 수와 2차 자료를 이용한 분석이 반드시 구조적 오류를 범한다고 할 수는 없다. 거대 역사적 결과와 관련도인 요인들은 무수히 많이 존재하기 때문에 모든 요인들을 고려한다는 것은 사실상 불가능하기 때문이다.(45) 비교역사방법을 사용한 연구들은 인류 역사의 중요한 역사적 결과가 왜 특정한 시점과 특정한 지역에서 발생했는지에 대한 합의된 결론에 도달하지 못했다. 마지막으로 스카치폴은 비교역사방법의 핵심 주제인 혁명, 복지국가, 근대국가, 자본주의의 기원 등이 대부분 서구 사회의 역사적 경험에 근거하고 있다는 점에서 비판받고 있다고 했다.

기원과 궤적이 분석 방법으로 비교역사방법을 취하고 있는 한 비교역사방법론의 한계를 벗어나기는 어렵다. 이로 인해 기원과 궤적의 성과 또한 제한적일 수밖에 없다. 하지만 적어도 비교역사방법이 서구 중심이라는 비판은 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적에 대한 연구를 통해 극복할 수 있다.

더불어 최근 비교역사방법론의 경향은 단순히 과거의 역사적 결과에 대해 인과적으로 설명하는 수준을 넘어 미래에 대한 예측까지 그 영역을 넓혀가고 있다. 이는 비교역사방법이 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적은 물론 전망을 내다보는 데 유용하게 활용될 수 있다는 것을 의미한다.

 

제4절 분석 수준, 분석 시기, 분석의 이론과 관점

기원과 궤적은 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적을 세 차원에서 접근한다.

첫 번째 차원은 “분석 수준”으로 한국 복지체제를 중층적으로 접근한다.

두 번째 차원은 “분석 시간”이다. 여기서 중요한 점은 기원과 궤적의 분석 시점을 18세기부터 1876년 개항을 전후한 시기로 설정했다는 것과 시간은 일원적 시간대가 아니라 중층적 시간대라고 전제하는 것이다. 특히 중층적 시간대라는 개념을 설정한 이유는 서구 복지국가와 한국 복지체제가 형성되는 시점의 차이가 주는 의미를 드러내기 위해서다.

마지막 차원은 분석 내용(주제)으로 자본주의의 특성(경제), 권력관계(정치), 분배체계의 특성(복지)을 중심으로 한다.

기원과 궤적의 실질적 분석 단위는 한국 복지체제다. 하지만 한국 복지체제는 한국을 둘러싼 세계체계의 중층적 수준들과의 관련성 하에서 검토된다. 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적은 한국과 세계체계, 동아시아, 한반도와의 관련성 하에서 분석된다. 이러한 접근이 필요한 이유는 한 사회의 특성과 변화를 일국적 차원에서 고찰했을 때 직면하는 한계를 넘어서기 위해서다.(47)

세계체계분석을 적응하면 한국 복지체제의 특성은 18세기부터 1876년 개항 전후로 형성되기 시작한 한국 자본주의의 내재적 특성이 반영된 결과인 동시에 자본주의 세계체계의 역사적 과정이 투영된 결과다. (중층적 수준의 분석) (48)

구체적으로 보면 첫 번째 층위는 세계체계이다. 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적이 세계체계의 관점에서 접근되어야 하는 이유는 한국 자본주의의 시작이 내부적 힘과 외부적 강제라는 이중적 힘에 의해 자본주의 세계체계에 편입되면서 출발했기 때문이다. 세계체계 관점을 적용하면 1876년을 기점으로 한국은 일본에 의해 중국 중심의 세계체계에서 이탈해 자본주의 세계체계의 주변부로 편입되었다. 당시 조선 사회의 지배적 생산관계가 자본주의 체제인지 여부는 중요하지 않다. 자본주의 세계체계에 포괄된 모든 사회의 생산양식이 반드시 자본주의 생산양식일 필요는 없기 때문이다. 오히려 자본주의 세계체계는 세계경제의 필요에 의해 다양한 생산양식(노예제, 봉건제, 임금노동 등)이 공존(해야)하기 때문이다.(49)

서유럽에서 자본주의 세계체계가 출현한 장기 16세기 동안(1450~1640년) 서유럽에서는 임금노동이 지배적 노동양식으로 등장했지만, 동유럽에서는 서유럽과 반대로 봉건적 농노제가 강화되는 현상(재판농노제)이 나타났다.(49) 그러므로 조선이 자본주의 세계체계에 편입된 것과 조선의 지배적 생산양식이 자본주의라는 것은 별개의 문제다. 조선은 세계체계의 주변부 국가로서 자본주의 세계체계를 구성하는 한 부분이 된 것이다. 한국의 자본주의 이행기의 특성은 세계체계를 전제하지 않고는 적절히 이해될 수 없으며, 한국 복지체제 또한 자본주의 이행기에 만들어진 사회경제적 특성에 대한 고려 없이 설명될 수 없다.(50)

두 번째 층위는 동아시아다. 동아시아는 20세기에 들어서면서 “지역사의 단위로 모습을” 드러낸다. 실제로 20세기 초 동아시아의 세력관계는 조선의 자본주의화와 식민지화에 중요한 영향을 미쳤다.

세 번째 층위는 한반도 분단이다. 한국 복지체제는 1945년 해방 이후 한반도에 존재하는 두 개의 정치 실체를 고려해서 설명되어야 한다. 해방 후 한국 복지체제는 한반도 분단과 밀접한 관계 속에서 형성되었다.

한국 복지국가에 대한 중층적 접근은 세계체계의 핵심 국가인 서유럽과 미국의 경험에 근거해 복지국가의 동학을 일국적 차원으로 제한한 에스핑-앤더슨의 복지체제론을 비판적으로 재구성하는 작업이다. 핵심부 국가들의 복지국가의 길은 주변을 고려할 필요가 거의 없다. 세계체계의 규칙은 대부분 핵심국가들에 의해 정해지기 때문이다. 반면 (반)주변부 국가들의 길은 그들을 둘러싼 외부적 조건에 대한 고려 없이 설명될 수 없다.(50)

다음으로 자본주의 사회에서 비시장주의적 관계의 크기를 보여주는 복지의 크기는 세계체계에서 개별국가가 차지하는 지위와 밀접한 관련을 갖고 있다. 대부분의 복지체제들은 전자본주의, 자본주의, 비시장주의(비자본주의) 성격을 모두 갖고 있다. 그러나 (도식적이라는 위험이 있지만) 그 크기는 개별 국가가 자본주의 세계체계에서 점하는 위계적 지위에 따라 상이하다. 주변부 국가의 경우 자본주의 영역은 상대적으로 작은 반면 전자본주의 영역은 크며, 자본주의의 틀 내에서 분배를 주관하는 비시장주의적 영역 또한 작다. 반면 핵심부 국가의 경우 전자본주의 영역은 작고 자본주의 영역이 지배적이며, 이에 따라 비시장적 원리에 의해 운영되는 상대적으로 큰 복지영역을 갖고 있다. 더욱이 중요한 것은 개별 국가에서 나타나는 자본주의, 전자본주의, 비시장영역(복지)이 개별 국가의 요인만이 아닌 국가 간의 관계에 의해서도 영향을 받는다는 사실이다. 이러한 중층적 수준의 분석을 통해 기원과 궤적에서는 자본주의 사회에는 단 하나의 분석 단위만 존재한다는 월러스틴의 오류와 복지국가 논의를 일국적 차원으로 제한하려는 시도 모두를 지양해나갈 것이다.(51)

구체적 분석은 폴라니의 방법론을 차용한다.(51)

 

1. 분석 내용: 경제-정치-분배체계

한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적에 대한 분석은 한국 자본주의, 권력관계(자원), 분배체계가 상호 공진하는 과정을 담아내야 한다. 기원과 궤적에서는 기존의 한국 복지국가에 대한 연구들이 한국의 복지제도를 연대기적으로 나열하는 방식으로 기술되었다는 점을 비판한다. 대신 한국의 복지체제가 한국과 자본주의 세계체계의 정치·경제와의 상호관련성 하에서 형성되어가는 과정을 드러내려고 시도했다.(52) 기원과 궤적은 자본주의 세계체계와 한국 사회의 관련성과 정치·경제 체제와 분배체계의 관련성이라는 두 가지 차원에 대한 분석을 통해 한국 복지국가의 역사적 기원과 궤적을 검토했다.(54)

 

2. 분석 시기: 분석 시점과 중층적 시간대

기원과 궤적은 18세기부터 한국의 분배체계를 분석하지만 주된 분석 시점은 1876년 개항을 전후한 시기다. 한국 사회는 이 시기를 전후로 전자본주의 체제에서 자본주의 체제로 이행을 시작했다. 한국의 분배체계 또한 전자본주의 체제에서 자본주의 체제에 조응하는 형태로 변화해갔다. 개항 이전에도 조선 내부에 자본주의의 맹아가 존재했다는 연구도 있다. 하지만 조선에서 자본주의 생산양식의 맹아가 존재했다는 것이 곧 자본주의로의 이행이 시작되었다는 근거가 될 수는 없다. 자본주의 세계체계에 새롭게 편입된 조선의 체제의 특성은 문제가 되지 않는다. 세계체계에서는 상이한 노동조직의 방식들(노예제, 봉건제, 임금노동제 등)이 공존할 수 있기 때문이다.

주된 분석 시점을 1876년 개항이라고 명시하지 않고 개항을 전후한 시기로 조금 넓게 설정한 이유는 한국 사회의 변화를 “한국 중심적 접근법”에 근거해 분석하기 위해서다.(55) 한국 사회가 자본주의 사회로 이행하는 과정도 개항이라는 외부적 충격과 한국 사회의 내재적 변화의 상호작용의 결과로 분석할 필요가 있다. 이러한 이유로 한국 사회의 자본주의로의 이행의 시작은 개항이라는 특정한 시점이 아닌 개항을 전후한 시기로 확장될 필요가 있었다.(56)

기원과 궤적에서는 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적을 (크게 세 시기의) 중층적 시간대로 (나눠) 분석했다. 한국 복지체제는 세계 자본주의의 변화라는 시간대(세계체계의 헤게모니의 변화), 동아시아와 분단의 시간대(동아시아 질서와 남북관계의 변화의 시간대), 한국의 정치적 변화의 시간대(식민지, 미군정, 독재, 보수정부 등) 등 서로 다른 시작과 끝이 있는 중층적 시간대를 따라 다양한 영향을 주고받으며 변화했다.(56) 기원과 궤적에서는 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적은 서로 다른 중층적 체제의 중층적 시간의 변화 과정에서 형성되었다고 주장할 것이다.(57)

 

3. 분석을 위한 이론과 관점

기원과 궤적에서는 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적을 분석하기 위해 두 가지 이론과 세 가지 관점을 취한다. 두 가지 이론은 에스핑-앤더슨이 서구 복지국가들의 차이를 설명하기 위해 사용한 계급동원과 계급연합으로 대표되는 권력자원론과 제도의 역사적 유산을 강조하는 (신)제도주의를 상호보완적으로 활용했다. 권력자원으로 복지국가의 차이를 설명하려는 시도에 대한 비판이 있지만, 많은 연구들은 노동조합과 좌파정당이 복지국가들의 차이를 결정하는 중요한 요인이라는 점을 확인해주고 있다. 더욱이 최근의 연구에 따르면 제3세계 복지체제의 차이 또한 좌파정당과 노동조합의 역할과 밀접한 관련이 있는 것으로 나타난다.(57)

(신)제도주의는 현재 복지국가의 특성이 과거 제도의 역사적 유산과 밀접한 관련을 갖는다는 관점을 취한다. 구체적으로 “제도화의 역사적 유산”은 역사적 제도주의의 네 가지 핵심적 개념(제도 변화와 관련된 결정적 국면, 경로의존, 점진적 변화, 상호관련성)을 통해 분석된다. 기원과 궤적에서는 한국 복지체제를 변화시키는 결정적 국면들을 규명하고, 이러한 결정적 국면들이 어떻게 이후 경로의존의 출발점이 되었는지를 검토하게 될 것이다. 또한 제도의 점진적 변화가 어떻게 한국 복지체제의 특성을 변화시키는지도 관찰할 수 있다. 상호관련성이라는 개념을 통해서는 한국 복지체제를 만들어가는 힘이 어느 한 가지 요인의 압도적 우이가 아닌 여러 요인들이 여러 방향에서 작용하고 있음을 보여줄 수 있을 것이다. 또한 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적을 권력자원론과 같은 정치적 관점에서 접근할 때 나타나는 문제는 한국 생산체제의 특성을 살펴보는 것으로 보완하고자 한다. 생산체제론(자본주의 다양성)의 핵심은 자본주의 체제 하에서 모든 제도는 다른 제도와 관련되며, 복지체제 또한 예외가 아니라는 것이다. 실제로 생산체제를 옹호하는 논자들은 평등하고 높은 수준의 소득 분배는 권력자원론의 핵심 전제인 참정권이 보편적으로 확대되기 이전에 이미 제도화되었다고 주장한다.(58)

세 가지 관점은 세계체계분석의 관점, 한국 중심적 접근 방법, 젠더 관점이다.

세계체계는 한국 복지체제의 역사적 기원과 궤적이 일국적 차원에서 설명될 수 없으며, 반드시 자본주의 세계체계와의 관계 속에서 설명되어야 한다는 관점을 취한다.(58) 복지국가는 미국 헤게모니가 관철되는 자본주의 세계체계의 특정한 시기의 산물이기 때문이다.(59)

두 번째 관점은 한국 중심적 접근 방법이다. 기원과 궤적은 한국 복지체제의 기원과 궤적을 분석하는 데 있어 한국 사회의 내부 동학과 자본주의 세계체계라고 할 수 있는 외부 충격의 상호관련성을 강조하는 관점을 견지한다. 세계체계 관점을 적용하면서도 한국 사회의 내부 동학의 자율성을 강조하는 이유는 비서구 사회의 근대화에 대한 논의가 대부분 서구 중심적 관점을 취하고 있기 때문이다. 서구 중심적 관점이 한국 사회의 변화에 대한 이해를 왜곡할 수도 있다. 코헨의 비판처럼 서구 중심적 관점에서 보면 비서구 사회는 정체되어 있으며, 변화가 있다고 해도 그러한 변화는 대세에 영향을 미치지 못하는 작은 변화로 간주된다.(59)

마지막은 젠더 관점이다. 젠더 관점은 대부분의 주류 복지국가 논의에서 간과되고 있지만 현대 복지국가를 이해하는 가장 중요한 관점 중 하나다. 젠더 관점에 대한 이해 없이 현대 복지국가에 대한 이해는 불가능하다.(59) 복지국가의 지속 가능성은 자본주의의 지속 가능성에 기반하고, 자본주의의 지속 가능성은 노동력의 지속적인 재생산에 기초하기 때문이다. 더욱이 서구 복지국가는 1970년대 이후 새로운 사회 위험에 대응하기 위해 복지국가의 역할을 탈상품화(노동시장에서 발생하는 남성노동자의 소득 상실에 대한 대응)에서 (재)상품화(노동시장 참여), 탈가족화(돌봄 책임으로부터의 자유), 가족화(돌볼 권리의 보장)로 확대하고 있다. 특히 복지국가의 새로운 역할로 인식되는 재상품화, 탈가족화, 가족화가 남성 = 생계부양자와 여성 = 돌봄제공자라는 전통적 성별 분업의 해체를 요구한다는 점에서 복지국가에 대한 분석은 반드시 젠더 관점에 근거할 필요가 있다. 이는 복지국가의 핵심 역할이 분배 문제만이 아닌 개별 시민딜의 다양성을 인정하는 ‘인정의 문제’를 포괄하는 방향으로 확대되고 있다는 것을 의미한다. 한국 복지체제를 젠더 관점에 근거해 분석하는 것은 단순히 성 간 불평등 문제만을 다루는 것이 아니라, 역사적으로 구성된 모든 불평등을 다룬다는 것을 의미한다. 다만 젠더 관점을 역사적 과정에서 구체적으로 적용하는 것은 생각보다 매우 어려운 과제가 될 것이다.(60)

 

제5절 기원과 궤적의 시기 구분과 구성

1. 시기 구분

기원과 궤적에서는 18세기부터 2017년까지 대략 200여 년의 역사적 궤적을 따라가며 한국 복지체제의 형성과 성격을 분석했다. 140여 년간의 기간을 대략 세 시기로 구분했는데, 자본주의 세계체계의 패권을 기준으로 했다. 첫 번째 시기는 18세기부터 1940년대까지다. 이 시기에는 자본주의 세계체계에서 영국의 헤게모니가 위기에 처하고 미국이 새로운 헤게모니 국가로 등장했다. 한국 사회는 1876년 개항을 전후해 자본주의 세계체계로 편입되면서 자본주의 체제로의 이행을 시작했다. 기원과 궤적에서는 이 시기를 다시 두 시기로 구분해서 다룬다. 먼저 18세기부터 1910년 일제에 의한 강제병탄에 이르는 시기를 다루고, 이어서 1910년부터 1945년 해방까지를 다룬다. 두 번째 시기는 1945년부터 1970년대까지다. 이 시기에는 미국이 자본주의 세계체계의 헤게모니 국가로 전성기를 구가했다. 기원과 궤적에서는 이 시기를 크게 세 시기로 나누어 분석했다. 한국 사회에 자유주의를 이식한 미군정 기간, 반공주의가 심화되는 이승만 정권 시기, 반공주의와 개발주의가 권위주의 방식으로 결합되는 박정희 정권 시기.

마지막 시기는 1980년대부터 2017년까지다. 이 기간은 자본주의 세계체계에서 미국 헤게모니의 위기가 시작된 시기다. 한국 복지체제의 역사와 관련해서는 크게 세 시기를 다룬다. 1980년부터 1997년까지의 시기로, 권위주의적 반공개발국가가 신자유주의적 반공개발국가로 이행했다. 다음으로 한국 역사상 처음으로 민주적 정권 교체를 통해 등장한 김대중 정부와 노무현 정부를 다룬다. 이 기간의 핵심 쟁점은 김대중·노무현 정부에서 확대된 복지의 성격을 어떻게 규정할 것인가이다. 마지막 시기는 2008년부터 시작된 이명박·박근혜 보수정부 9년이다. 여기서 쟁점은 보수정부 9년의 복지체제가 자유주의 정부라고 할 수 있는 김대중·노무현 정부시기 복지체제를 계승한 것인지 아니면 단절된 것인지를 살펴보는 것이다.

 

2. 구성 방법

서구 복지국가	한국 복지체제		주요 특성
사민주의의 부상과 역사적 복지국가의 태동(19세기~1945)	전근대적 분배체계와 자본주의 복지체계로의 이행기 (18세기~1945)	조선후기 18세기 전후~1910	·환곡을 중심으로 국가적 분배제도의 성장과 해체 ·정치경제적 변화에 조응하지 못하는 소농 중심의 분배체계(환곡체제)
		일제강점기 1910~1945	·자본주의 분배제도로서 사적 소유권 확립 ·지주 중심의 세금정책과 전근대적 구휼정책
역사적 복지국가의 형성과 위기(1945-1979)	원조복지체제 (1945~1961)	미군 점령시기 (1945~1948)	·자본주의 분배체계의 형성 ·외국원조에 기초한 전근대적 구휼제도의 지속
		이승만 권위주의 정권 시기(1948~1961)	·자본주의 분배체계의 확립 ·사회보장제도에 대한 논의와 공무원연금제도 도입 ·원조에 의한 사회복지급여(원조복지체제의 성립)
	개발국가 복지체제 (1961~1997)	박정희 권위주의 정권 시기(1961~1979)	·경제성장과 낮은 세금을 통한 사적 자산축적이 국가복지를 대신하는 개발국가 복지체제의 확립
신자유주의 시기 복지국가 위기와 재편 시기(1980~2016)		민주화 이행기 전두환 권위주의 정권과 보수정부 1, 2기 (노태우·김영삼) (1980~1997)	·전두환 정권의 안정화 조치로 인한 공적 재원의 체계적 축소 ·성장을 통해 불평등과 빈곤을 완화하는 개발국가 복지체제의 약화 ·노동과 숙련을 배제한 성장체제의 지속으로 공적 사회보장의 이중구조화 형성 ·건강보험 통합 논쟁을 계기로 복지정치의 태동
	복지국가 복지체제 이행기(1997~2016)	자유주의 정부 (김대중·노무현) (1998~2007)	·전통적 복지제도(사회보험과 공공부조)의 도입과 확대 ·공·사적 영역에서 한국 복지체제의 역진적 선별성 강화 ·민간 중심의 사회서비스 확장
		보수정부: 자유주의 신개발국가 (이명박·박근혜) (2008~2017)	·성장을 통한 분배를 실현하기 위해 개발국가 복지체제의 복원 시도와 실패 ·사회보험 중심과 민간 중심의 사회서비스 확대라는 측면에서 자유주의 정부의 복지정책 계승 ·공적 복지의 “확장성 제약”의 제도화